Принятый в 2017 году закон об образовании, установивший требования по уровню зарплат педагогических работников, выполнить невозможно. К такому выводу пришли эксперты шведско-украинского проекта "Поддержка децентрализации в Украине".
Оценив бюджетные последствия внедрения требований закона об образовании, эксперты заявили об "очень больших дополнительных расходах государственного бюджета".
Если вместо текущих требований Украина введет переходные требования (раздел 12 закона об образовании), дополнительные расходы для бюджета составляют 86 миллиардов гривен ежегодно (в условиях 2023 года). При выполнении постоянных требований (ст. 61 закона об образовании) дополнительные ежегодные расходы составят 225 миллиардов гривен. Очевидно, что это не является финансово возможным", - говорится в аналитической записке, которую эксперты проекта разрабатывали для Министерства образования.
"Таким образом Украина сталкивается с серьезной проблемой выполнения требований законодательства в условиях ограниченного бюджета", - говорится в документе.
Как отмечают эксперты проекта, чтобы решить эту проблему, у правительства Украины есть несколько вариантов решений. Однако, к сожалению, ни одно из них не является политически легким.
Эксперты предлагают пять вариантов выхода из ситуации:
Отказаться от требований, изложенных в ст. 61 и в главе 12 закона об образовании.
Этот очень радикальный вариант политики мог бы решить юридическую проблему, однако можно ожидать массового противодействия со стороны широкого образовательного сообщества, особенно учителей. Действительно, уже более 5 лет, с момента принятия действующего закона об образовании, они ожидают существенного повышения зарплаты, возможно не сразу, но хотя бы некоторыми последовательными шагами. Это означает, что этот вариант политики можно рассматривать только с публичным заявлением о другом требовании относительно минимальной зарплаты учителей, которое легче выполнить в текущих финансовых условиях, менее амбициозное, но в то же время более реалистичное. Первый шаг к реализации новых возможных требований следует сделать немедленно, чтобы убедить образовательное сообщество, что Правительство серьезно относится к своим обязательствам по повышению зарплат учителей.
Реформировать систему оплаты труда учителей, чтобы основная заработная плата стала доминирующей частью полной заработной платы.
Сейчас должностной оклад в среднем составляет всего около 58% от полной зарплаты учителя. Таким образом, значительное повышение должностного оклада приводит к значительному повышению общей заработной платы. Если реформа оплаты труда учителей приведет к отмене большинства повышений, надбавок и доплат, оклад станет значительно большей частью общей заработной платы, а следовательно, бюджетные последствия внедрения требований закона об образовании будут уменьшены.
Увеличить недельную обучающую нагрузку учителей, чтобы уменьшить необходимое количество ставок.
Стандартная недельная нагрузка украинских учителей в 18 уроков в неделю, довольно низкая по европейским меркам (у Польши, ближайшего соседа Украины, также такая низкая недельная нагрузка учителей, но это является исключением). Увеличение нагрузки на учителей означало бы, что меньше учительских ставок будет занято в среднем образовании, а значит, бюджетные расходы на повышение средней зарплаты учителей будут уменьшены. Негативным следствием этого варианта политики является необходимость сокращения многих учителей.
Произвести значительную консолидацию классов в среднем образовании, чтобы увеличить соотношение учащихся на одного учителя.
Сегодня в украинском среднем образовании соотношение количества учащихся на учителя относительно низкое по европейским стандартам, что означает, что трудоустроенные учителя используются достаточно неэффективно. Основными причинами этого является большое количество малых сельских школ и более низкая средняя наполняемость классов в старших классах средней школы (10 и 11 классы, когда некоторые учащиеся покидают среднюю школу для получения профессионального образования, но классы не реорганизуются). Процесс децентрализации привел к определенным улучшениям в этой сфере, но они недостаточны. Среди возможных более сильных мероприятий можно назвать ограничение школ-филиалов начальных классов, дистанционное обучение для индивидуального обучения (когда количество учащихся в классе менее 5) или принудительную реструктуризацию классов после 9 класса (через введение минимального размера старших классов). Подобно предыдущему варианту политики, этот вариант также приведет к сокращению многих учителей.
Увеличить ассигнование на образовательную субвенцию из государственного бюджета.
Увеличение общих ассигнований на заработную плату педагогических работников общеобразовательных школ за счет образовательной субвенции может быть трудным вариантом для государственного бюджета, но в некоторых условиях может быть необходимым. В то же время, ни одна страна региона за короткое время не удвоила национальное финансирование образования. Это означает, что уровень увеличения ассигнований по этому варианту политики необходимо оценивать в контексте фискальной ситуации. Полезными международными сравнительными показателями для этого варианта политики являются расходы на образование, выраженные как доля ВВП и доля всех государственных расходов.
Напомним, в свое время жалобы украинских учителей в Европейский суд по правам человека в Страсбурге по поводу нарушения Украиной статьи 57 закона об образовании стали одной из самых массовых категорий дел в ЕСПЧ. Жалобы касались невыплат учителям надбавок, предусмотренных законом.
Статья 57 закона "Об образовании" (в предыдущей редакции) предусматривала создание надлежащих условий для работы учителей и обеспечение их должностными окладами на уровне не ниже средней зарплаты работников промышленности, а также доплаты, которые повысят престижность учительской профессии. Предусматривалось ежегодное денежное вознаграждение за хороший труд в размере оклада, доплата за выслугу лет (10-20% от ставки ежемесячно) и выплата пособия на оздоровление (в размере месячного оклада).
Первая жалоба на невыполнение этой статьи закона была подана в Европейский суд в 2005 году. Львовская учительница Кристина Криль стала первой среди 62 педагогов Львовщины, обратившихся в Европейский суд, поскольку районными отделами образования не выполнялись судебные решения местных судов относительно выплат им задолженностей.
После того, как Суд вынес первое решение в пользу жалобщицы – с выплатой ей должной компенсации, в ЕСПЧ полетели жалобы сначала десятков учителей Львовщины, а в дальнейшем – нескольких сотен учителей разных регионов Украины.
Государство осознало, что закон придется выполнять. Но поскольку статья 57 не работала в Украине в массовом порядке, решение этой проблемы стало настоящим вызовом, в том числе с финансовой стороны, для тогдашней власти Украины.